我顿时想起近十年前参与的一个项目，回忆就像放电影一样，一幕幕浮现在眼前，《指导意见》的每一条，都能对应我们当时推进项目面对的难题，仿佛就像是项目总结。当时我们是摸着石头过河，而幸运的是，每一次探索和尝试，现在来看，都走对了。妄自猜测，我们向上反馈的项目经验与探索，应该也为后续出台指导意见，提供了实践支撑。2017年，我还是一名环保小兵的时候，命运把我安排到了一个土壤调查项目上做业主。该项目之复杂艰巨，恐怕只有全国顶级环科院领衔，才能做好。3平方公里的区域内，既有重金属污染，也有有机污染物，还有两者复合型污染；既有原地面土壤、地上堆土、一般固废、危废，还有地下水，你能想到的污染类型和介质，在这里全都有。在这之前，除了在大学课堂上，听过一些土壤污染修复专业词汇外，实践经验约等于零，我感觉压力山大。为了迅速进入业主的角色，我立马学习了相关的标准体系、政策和已有的其它场地调查成果。焚膏继晷三个月之后，似乎略有所悟。有来对接、想做实施方案的乙方，在汇报会上对于我的提问，他有些不爽，却是把我当作来抢业务的竞争对手了。解释了一通才明白我是业主代表，得以继续交流，估计他没想到业主代表会这般专业。我有点意外，也有些窃喜，看来我的努力没有白费，算是已基本入行了。在场地调查之后，要开展风险评估的工作，主要是通过模拟情形，计算出污染物对不同用地性质的影响以及应该达到的治理标准。3平方公里的区域，按照规划，用地性质各不相同，相互交杂，没法简单粗暴的划分，比如道路和绿化是二类用地，治理标准相对低一些，学校和住宅是一类用地，治理标准要高一些；如果不管后续的规划，全部按照一类用地，意味着后续的治理费用会大大增加；全部按照二类用地，后续治理一类用地的时候，需要重新按照一类用地做风险评估。无论哪种单一的方式，都会为后续的工作带来极大的隐患。恰逢此区域的控制性详细规划正处于编制阶段，于是我们尝试按照用地规划以道路、地块边缘为界，将整个区域进行地块划分，最后划分成了几十个单一用地性质的地块，对每个地块进行风险评估。同时，考虑到后续治理成本的问题，对部分原本规划为住宅，但是污染程度高、治理修复量大的地块，调整为道路或者绿化用地，将没有污染或者污染程度低的地块，调整为住宅或者学校。依据调查结果调整规划，从源头端大大地减少了需要投入的治理资金，降低了地块后续再开发的难度。大型片区治理所需资金动辄上亿，在没有完成治理修复验收的情况下，无法移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录，无法挂牌上市，也就断绝了通过招商引资获得覆盖土地治理成本资金的可能性，陷入一个“没有治理资金——土地移不出名录——土地无法上市——土地无法开发”的死循环。拆分为小地块，就成功打破了这个死循环，通过投入少量的资金，加上中央预算内资金的补助，完成小地块治理修复，挂牌上市获得资金，继续投入到其他小地块的治理，再挂牌上市，获得资金，形成正向循环，逐个突破。将片区划分成小地块、根据调查结果调整规划，这两项探索经验对应了《指导意见》第一条：
“对于大型污染地块，可结合地块利用历史、布局、规划用途、开发建设时序、污染情况、水文地质条件等因素分区开展土壤污染状况调查。”
“强化调查结果应用。自然资源、生态环境等主管部门应当统筹考虑地块规划用途与土壤污染状况、环境风险可接受程度，合理评估地块综合效益，确需调整相关规划的，应依法依规按程序办理。”
建设用地的治理修复，是为了后续的开发利用，按照2020年的主流思路和规定，是先完成全部治理，移出名录之后，再开发建设。按照开发建设时序，当时有六个小地块同期要开展治理，于是将其整合到了一个治理修复项目。其中一个地块A，规划用途是水系景观，主要是重金属污染物，现状标高低于设计标高，按照正常的设计思路，应该把污染土壤挖出来，固化稳定化确保重金属浸出浓度达标之后（为啥不是去除掉重金属，这个说来话长，一般重金属没法从土壤中彻底地去除，只能尽量降低重金属的毒性和活性），再回填到原来的位置去，这样才算是治理修复好了。既然这块地将来要做水系景观，且现状标高低于设计标高，需要填土覆盖，就不必将本身污染的土壤翻挖出来。如果我们在污染土的上面覆盖一定厚度的清洁土，然后在清洁土上覆盖膜，隔绝水系与污染土壤的物质交换，是不是就能达到控制土壤污染物对人类活动风险的目的了？我们通过设定不同厚度的清洁土，代入模型测算，得到了肯定的答案。
于是我们在制定该地块的实施方案时，采用了这种路径，在确保风险管控效果的情况下，节约了治理费用。“加强开发建设方案与修复方案协同。开发建设与修复工程衔接的地块，根据风险管控、修复目标，统筹考虑建设开挖深度、开发布局及建筑物参数等编制修复方案，并依法备案。”
另外一个地块B，规划用途是道路，现状标高不但低于设计标高，比路基的标高还要低很多，需要大量的填方土，于是我们想到了将那些治理修复之后需要管控的重金属污染土壤，作为填方永久性地埋在路基之下。这样既解决了治理后土壤的风险管控问题，也节约了道路施工项目购买填方的资金。同样，经过模型测算，是可行的，就将整个项目中治理后的重金属污染土壤集中填埋在了路基以下。“落实再利用土壤环境管理。经异位修复达标的土壤，在确保接收地环境安全的前提下，可作为永久性道路路基等工程非表层用土，由接收地生态环境主管部门监督管理。”
还有一个地块C，规划用途是学校，污染程度轻，仅仅是表层有约0.5米的超标倍数很小的重金属污染，计划采取异位修复的措施，将污染土壤开挖后转运至重金属治理车间，修复好之后再填埋到了地块B的路基以下，完成这个地块的治理修复工作。当污染土壤刚刚清理转运至处理车间，还没开展治理的时候，收到这个地块要马上进行开发的通知。按照常理，要等整个项目的治理和效果评估全部完成之后，这个地块才能从名录中移出、进行开发，估计至少是10个月之后了。但是时间不等人，我们对这个异位修复的地块侧壁和基坑进行了检测，发现已经达标了，申请优先对这个地块进行效果评估和验收，提前将地块移出名录。经过专家们论证和保障后续治理的承诺，这个方式通过了，并且顺利如期地完成了开发利用。“涉及异地修复的地块，原址完成污染土壤清挖转运、达到风险管控或修复目标且具备安全利用条件的，可按规定程序申请移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录。”
在此我要特别称赞一下，我遇到的特别优秀的专家们。我们平常评审会很怕遇到那种只会提出刁钻问题，从不给具有可行性和建设性意见的“专家”，但我遇到了既提出问题，又给出特别接地气建议，还勇于担当责任的专家，让我们在摸索、实践的过程中有了勇气和底气。以至于，后来我自己作为项目评审专家时，总要在提出问题时，给出修改的思路和详细的意见，真正从解决问题的角度出发。核心是土地治理的成本应当小于土地上市的成本，才有可能被开发利用。如果土地治理的成本，比挂牌上市能够获得的回报还高，这一笔简单的账，谁都会算，那么污染土地想要被再开发利用就很难了。《指导意见》从减少盲目修复、缩短移出名录周期、治用协同减少重复投入三方面，对建设用地“环境修复+开发建设”模式进行规范，还鼓励探索创新，让更多遇到我之前这些具体问题的项目，能够有更多的想象空间和出路。一是土壤不流动，污染物分布不均匀。前期做的调查，通常在400平方米到1600平方米的范围内采一个点，在后续施工过程中，出现超范围超工程量都有可能。一般政府投资项目总投资变动超过10%，就要重新立项或者做变更，我们开玩笑说，土壤治理修复项目就没有只做一次实施方案批复的，再加上新增工程量本不在计划之内，资金来源也是个问题，即使获得了中央预算内环保资金的项目，也没法因为增加工程量再争取一次资金，只能再另寻途径去弥补这部分新增投入，增加了项目推进的复杂度。二是指标检测时间长。由于样品处理等缘故，土壤指标的检测时长动辄在7至10天以上。每一次侧壁基底检测，周期都超过1个月。如果是分层、分块治理，则意味着可能要等待数次甚至数十次的检测周期，总的检测耗时相当之长。因此土壤治理修复项目通常要历时2年以上。说句题外话，这两年热门的EOD项目，成功融资的几乎没有是以土壤治理修复项目为主的。对于资本来说，土壤治理修复项目的风险太大，难以通过投决会。也许，这次《指导意见》的出台，能给予资本更多的信心。三是全流程手续比较复杂。最开始的场地调查，是在市级生态环境部门评审，接下来风险评估在省级生态环境部门，项目修复或者管控的实施方案批复又在市级，效果评估还在省级，且都是生态环境联合自然资源部门开展的。开完专家评审会后，还要走部门的盖章流程。我记得2019年办理某个项目的风险评估批复时，用了半年时间，跑了两个市级和两个省级部门。有意思的是，去市级自然资源部门咨询时，他们还不清楚这个事项的分工在哪个科室，这也侧面说明了土壤治理起步比较晚，在摸索中边实施边规范。有一批土壤治理修复项目实施的时间在2015年至2020年之间，场地调查按照《场地环境调查技术导则》（HJ 25.1-2014）确定的污染物指标，后续的风险评估和实施方案都在这个基础之上实施，但在《建设用地土壤污染状况调查技术导则》（HJ 25.1-2019）出台之前未完成施工和验收。2020年，全国逐步建立《建设用地土壤污染风险管控和修复名录》，存在污染风险的地块都纳入了名录系统之中。这批项目就遇到了一个难题，从工程角度来看，项目按照2014年的场地调查标准，进行了治理修复，完成了既定的工作任务，达到了工程验收的标准；从环保角度来看，项目地块虽然实施了治理修复，但并非按照2019年出台的场地调查标准对地块进行全面的检测和调查，许多指标未进行采样和筛查，地块是否达到安全利用的标准，还要打一个问号，更不用说从名录中移出；从业主的角度来说，治理资金投入了，但地块仍然无法开发利用，尤其是当时获批了中央预算内环保资金的项目，即使现在想要重新按2019年的场地调查标准对地块进行检测和治理修复，又无法重复申报中央预算内环保资金，怎么都难有经济可行性，卡在了这样一个进退两难的境地。我思索了良久，看看能否这样尝试：全国摸底筛查一轮，确实是处于两个标准生效衔接期间实施但未在新标准出台前验收的项目，探索在中央预算内土壤污染防治资金或者两重资金开一个口子，给予这类项目申报场地调查和治理修复专项资金的途径，通过明确的资金和政策引导，推动项目继续完成，让更多地块安全地再开发再利用。最后，谨以此文章，致敬当时为我们项目付出艰辛努力和极大担当作为的省、市生态环境部门领导，还有真正献计献策、为地方发展出谋划策的专家们。也纪念一下，在这个过程中有所成长、有所收获的自己。
|
